Kováts Gergely, a Budapesti Corvinus Egyetem felsőoktatás-kutatója
A finanszírozáson és a keretszámok meghatározásán keresztül az állam eddig is beleszólt az egyetemek működésébe, a kancellári rendszer azonban lehetőséget teremthet arra, hogy a kormány kinevezettje felülírja a szenátusok döntését, véli Kováts Gergely. A Corvinus tanársegéde szerint a finanszírozási elvekben sem a minőségi, sem a hatékonysági szempont nem látható tisztán.
Hallgatói Hálózat: A főiskolákon, egyetemeken jelenleg is vannak gazdasági igazgatók. A kancellári rendszer bevezetése milyen változásokat hozhat?
Kováts Gergely: Őszintén szólva nem sokat tudok arról, hogy mi a kancellár rendszer, erről semmilyen jogszabálytervezet nem jelent meg, nem világos, mit ért alatta a kormányzat. Leggyakrabban talán a német rendszerre szoktak hivatkozni. A német tartományok ugyanakkor egy ideje önállóan alakítják felsőoktatási politikájukat, és azokban a tartományokban, ahol utánanéztem, az intézmények vagy maguk nevezik ki a kancellárokat (pl Brandenburg), vagy maguk választják a tartományi kormányzat jóváhagyásával (pl. Bajorország). A kancellárok felelőssége az intézményi költségvetés, de e tekintetben is ingadozó gyakorlattal lehet találkozni. Bajorországban például költségvetési ügyekben a kancellárt nem kötik a felettesek vagy felettes szervek utasításai, máshol viszont nincs ilyen kitétel Ezek az általános szabályok persze sokféle tényleges gyakorlatot takarhatnak. Összességében a német példából nem tudom egyértelműen levezetni, hogy mit szeretnének Magyarországon. Inkább híresztelésekkel, találgatásokkal találkozom. Az egyik híresztelés az, hogy a kancellár gazdasági, pénzügyi okokra hivatkozva számos kérdésben vétót gyakorolhat, ennélfogva beleszólhat az intézmények szakmai működésébe, hiszen akár bizonyos oktatók kinevezését, előléptetését is megtagadhatja. A vétó talán nem elképzelhetetlen az említett bajor gyakorlatban, ugyanakkor azt is figyelembe kell venni, hogy 2011-ben Németország a GDP 1,2%-át fordította a felsőoktatásra, és ott nem történt nagyarányú forráskivonás a felsőoktatásból, azaz a kancellárok költségvetési felelőssége is igencsak más kontextusban érvényesül.
Fontos látni, hogy – a korábbi évektől eltérően – a kormányzat jelenleg is számos egyetemi pozícióba nevez ki embereket: a gazdasági igazgató, a költségvetési főfelügyelő, a belső ellenőr és jelenleg félig-meddig még a rektor is külső kinevezésű személy. A kancellár rendszer annyival hozhat többet, hogy olyan kérdésekben is vétójogot kaphat a kormány kinevezettje, ahol korábban ez nem volt jellemző. De ezt igazából még sehol nem láttam leírva. Számomra az is dilemma, hogy mi lesz a kancellár és a gazdasági főigazgató viszonya, és mit szólnak majd a miniszter által kinevezett gazdasági főigazgatók, ha melléjük (föléjük?, helyükbe?) kancellárokat tesznek.
HaHa: A gazdasági igazgatónak milyen lehetőségei vannak a mostani rendszer szerint?
KG: Én úgy látom, hogy a hatásköre jelentősen nem változott, leszámítva azt, hogy őt most kívülről nevezik ki, elsősorban kívülre felel, és nem az intézménynek, rektornak. Ez persze más mozgásteret tesz számára lehetővé. Ebből bizonyos intézményekben vannak problémák, mondjuk nem olyasvalakiket neveznek ki, akiket az intézmény maga is favorizál, de ettől még az intézmény továbbra is a rektor és a szenátus irányítása alatt áll, azaz például a racionalizálás mikéntjének eldöntése is az ő felelősségük marad. A főigazgató ennek megvalósíthatóságát kontrollálhatja. Ha ma konfliktushelyzet áll fenn a gazdasági igazgató költségvetési törekvései és az intézmény szakmai törekvései között, akkor – úgy vélem – még mindig a szenátus döntése a mérvadó. Elképzelhető, hogy ezen a ponton lesz változás, de konkrét információk nélkül nehéz erről bármit mondani.
HaHa: A negyedik alkotmánymódosítás megfogalmazása mit tesz lehetővé a kormány számára?
KG: Az Alaptörvény módosítása bizonyos fokig a meglévő gyakorlat szentesítése. Az, hogy a felsőoktatás a kormánytól erőteljesen függő helyzetben van, gyakorlatilag évek óta tény. Szoktak az intézmények arra hivatkozni, hogy a költségvetés akár ötven százalékát maguk állítják elő, de az is igaz, hogy a saját bevétel durván háromnegyede is a kormányzaton keresztül érkezik valamilyen módon, OEP támogatásoktól kezdve OTKA pályázatokig végső soron állami pénzről van szó. Kétségtelen, hogy az intézmény esetenként versenyben megküzd érte, de nem tisztán független forrásból érkezik, hanem állami pénz. Ilyen módon az intézmények államtól való függése nagyon-nagyon erős. Most beleírják az Alaptörvénybe, hogy az intézmény kevéssé gyakorolhat gazdasági autonómiát, de már eddig is sok logikában viszonylag szűk volt a játéktér, az is igaz persze, hogy a 2010-es években még ez a játéktér is fokozatosan tovább szűkült.
HaHa: Ha jól értem a kormány finanszírozási politikáját, kevesebb lesz a normatív támogatás, és több pénz lesz egyéni alkuk tárgya. Ez az autonómiát hogyan befolyásolhatja?
KG: A normatív, képlet szerinti finanszírozás elterjedésének egyik oka az volt, hogy egy növekedő rendszer esetében a források automatizmusok mentén történő elosztása nem annyira konfliktusos folyamat, és biztosított egyfajta kiszámíthatóságot. A képlet szerinti finanszírozás előnye ugyanis, hogy háttérbe szorítja a tárgyalási, lobbizási folyamatokat, pontosabban az intézmények lobbitevékenysége sokkal inkább a normatívák számára és összegére korlátozódik, ami után van egy világos leosztás. Mindenhol azonban, ahol az állami támogatások növekedése megállt, vagy épp zsugorodásnak indult, miközben a felsőoktatásba járók száma nem változott, a normatív finanszírozás alapvető problémák forrásává vált, és nagyon sok helyen célzottan támogató finanszírozási eszközök jelentek meg. Ennek meg is vannak a kialakult gyakorlatai, mint a teljesítményi szerződések, a többéves támogatási rendszerek, amikor konkrét célok elérésére vagy programok megvalósítására kapnak forrásokat az intézmények. A nemzetközi gyakorlatban az állami források elosztásában továbbra is a képlet szerinti finanszírozás tekinthető dominánsnak, de a célzott támogatás jelentősége többnyire mindenhol növekedett ebben a válságos időszakban. A probléma tehát nem a célzott támogatásokkal van, sokkal inkább azzal, ahogyan ezeket az eszközöket alkalmazzuk. Ezek az eszközök meglátásom szerint ott működnek jól, ahol átláthatóak a folyamatok és ahol magas a bizalmi szint. Ahol viszont ezek hiányoznak, és a normatív finanszírozás automatizmusai sem érvényesülnek, ott teljesen egyértelműen a kijárási politika intézményesítéséről van szó, és ezt most látjuk is.
Én nem látom át, hogy a finanszírozás rendszere jelenleg hogyan néz ki. A finanszírozási elvek az elmúlt két évben gyakorlatilag alig láthatóak. Idén az intézmények egyszerűen kapnak egy leiratot arról, hogy mekkora támogatásra számíthatnak a következő évben, de hogy ez miért annyi, amennyi, nem világos. Komoly bizonytalanságok vannak például olyan kérdésekben, hogy az intézmények milyen finanszírozást kapnak azok után a hallgatók után, akiket az ominózus tizenhat szak államilag finanszírozott helyeire vesznek fel. Nem látszik, hogy az állam ezt miből fogja finanszírozni, csak ígéretek vannak, amiből akár az is kisülhet, hogy a legjobb hallgatók e szakokon nem fizetnek ugyan önköltséget, de az intézmények sem kapnak utánuk többletfinanszírozást. Ad absurdum, a legsikeresebb intézmények bukhatják a legnagyobbat ezen, mert eddig a meglévő helyeket fel tudták tölteni önköltséges hallgatókkal, most viszont olyan ösztöndíjas hallgatók fognak bejutni, akik után az állami támogatás még nem látható. A finanszírozás bizonytalansága mögött, én úgy gondolom, meghúzódik az a szándék, hogy az intézményeket igazodásra szorítsák rá. Ha bizonytalanok a finanszírozás elvei, bizonytalanok a források, csak a fokozatos forráskivonás látszik, abból az a következtetés vonható le, hogy egy intézményvezető akkor tud érvényesülni, ha megpróbálja kitalálni és végrehajtani az elvárásokat. Azt, hogy nem rendszerszintű finanszírozás folyik, a Képzőművészeti Egyetem esete mutatja, ahol gyakorlatilag demonstrálták, hogy ha kellően sok helyre írsz levelet, akkor megkegyelmeznek neked, de ezzel nyilván azt is üzenték, hogy ha sokat ugrálsz, talán nem válaszolnak ezekre a levelekre. Az egész mögött szerintem az is meghúzódik, hogy - például a rektorok leválasztásával - megosszák a decemberben egyesült felsőoktatási szereplőket, és ebben a finanszírozás lényeges szerepet játszik.
Az eredeti kérdésre visszatérve, az intézmények gazdálkodási autonómiája azért is problémás, mert miközben arra vannak szorítva, hogy saját forrásokat hozzanak, olyan gyakorlatokat kell alkalmazniuk, melyekkel praktikusan lehetetlen külső forrásokat bevonni. Ha én a versenyben megszerzett forrásaimat kénytelen vagyok közbeszerzési formában elkölteni, kénytelen vagyok az államháztartás pénzforgalmi szemléletének megfelelő tervezési és elszámolási logikát alkalmazni, ha év végén állandóan annak a veszélye fenyeget, hogy a megtakarításaimat elvonják, akkor gyakorlatilag nem lehet hosszabb távon értelmes beruházást csinálni. A piaci szereplők azért sem nagyon támogatják a felsőoktatást, mert senki sem garantálja, hogy ezeket a forrásokat értelmesen el tudják költeni az intézmények. A működési keretek nem olyanok, hogy az intézmények önálló gazdasági szervként tudnának működni, egy nagy állami gépezet részeiként kell gazdálkodniuk.
HaHa: A finanszírozási rendszer megváltoztatását általában a szakstruktúra átalakításának szükségességével és a minőségre ösztönzéssel indokolja a minisztérium. Ezzel reális problémákra adnak választ?
KG: A minőség fogalmát sokféle tartalommal lehet megtölteni, a minőségbe igazából mindenki azt lát bele, amit szeretne. Ennélfogva kiváló hivatkozási alap, az egyetemek éppúgy tudnak a minőségre hivatkozni, mint a kormányzat, de általában ennek a részletezése már nem nagyon történik meg. A szakirodalomban eleve négy-öt megközelítése van, hogy mi számít minőségnek: az alacsony selejtarány, azaz ha valaki igazolhatóan eléri a minimumkövetelményeket? Ha az intézmény nemzetközileg látható, ha sok a nemzetközi hírű professzor? Ha az intézmény képes az előre eltervezett céloknak megfelelő eredményt elérni? Ha az intézmény nagy hozzáadott értéket produkál? A minőség definíciója tehát önmagában tisztázatlan kérdés, és nem feltétlenül azonos az intézmények reputációjával.
Az ösztönzést illetően talán azt érdemes megjegyezni, hogy egy jó ösztönző rendszer jutalmazza a jól teljesítőket, és ösztönzi a lemaradókat a felzárkózásra. Ehhez mindenképpen világos szempontok kellenek. A kutatóegyetemi pályázatok kapcsán számomra például kérdés az, hogy vajon az intézmények kiválasztása átlátható szempontok alapján megfogható valós teljesítményen, vagy egyszerűen a reputáció (netán a jó lobbitevékenység) alapján született-e meg. Szerintem annyi történt, hogy néhány vargabetű után, ismeretlen szempontok alapján a kormány megnevezett három kiemelt intézményt, három kutatóegyetemet, és van még néhány főiskola, amely ilyen típusú támogatásokat kap. Ebben az esetben a kérdés nem az, hogy jogosan kapták-e meg a címet és a vele járó ismeretlen támogatást az intézmények, hanem az, hogy ez mire ösztönzi a többi intézményt.
HaHa: Egyáltalán nem nyilvános, hogy ez mi alapján dőlt el?
KG: Én nem tudom, mi alapján született a döntés, és nem tudom, hogy a rektorok tudják-e. A nálam lévő információkból nem derül ki, hogy mit és mi alapján mérlegeltek. Azt is látni kell, hogy a korábban kivont források részleges visszapótlása történik a címszó alatt, a kiemelt intézmények maximum korábbi működési színvonalukat tudják elérni, esetleg az alatt maradnak. Nem tudom, ez mennyire felel majd meg a minőségi követelményeknek, a különféle egyetemi rangsorokban való előmenetelt illuzórikusnak érzem akkor, amikor az intézmények oktatókat bocsátanak el, napi működési gondokkal küzdenek.
A szakstruktúránál azt szokták példaként felhozni, hogy kell-e az országnak kilenc jogászképzés, negyven gazdálkodás és menedzsment, satöbbi. Ha van ezekre a szakokra értelmes kereslet, akkor nem látom különösebb akadályát annak, hogy a fiatalok ilyen képzéseken tanuljanak. Az egyetlen fontos dolog az, hogy a felvételizőknek mennyi információ áll ezekről a képzésekről a rendelkezésükre. Nem adminisztratív eszközökkel kell korlátozni az indítható képzések számát és a képzési portfólió alakulását, hanem olyan környezetet kell teremteni, ahol az intézmények versenyre ösztönzöttek, és előbb-utóbb kigyomlálják a nem fenntartható képzéseket. Fontos, hogy a jelentkezőknek legyen elég információjuk ahhoz, hogy el tudják dönteni, hol akarnak továbbtanulni. Az információs aszimmetria feloldásában bőven lenne mit tenni.
HaHa: A keretszámok eltörlése nem ösztönöz versenyre?
KG: Kapacitások címszó alatt ugyanezeket visszahozták. Azzal, hogy az intézményi kapacitásokat gyakorlatilag kézileg módosítgatták, visszajöttek a keretszámok.
HaHa: Tehát úgy látod, hogy a keretszámok eltörlése csak kommunikációs kérdés volt?
KG: Én úgy látom, hogy bejelentették a keretszámok eltörlését, ezzel kvázi azt mondták, hogy bármennyi ember bekerülhet, aki eléri a megfelelő pontszámot, de eközben az intézmények kapacitásait így vagy úgy meghatározták, sőt, olyan munkacsoport felállításáról döntenek a Felsőoktatási Kerekasztalban – megjegyzem a Rektori Konferencia aktív közreműködésével -, amely a szakstruktúra áttekintéséről és alakításáról dönthet. Nem teljesen világos, hogy egy intézmény miért ne indíthatna saját maga képzéseket, ha azt gondolja, hogy erre van kapacitása. A kapacitások korlátozásával az a baj, hogy az még az önköltséges helyek számát is korlátozza, ergo az állam nem csak a közpénzek felosztásáról dönt, amikor ezeket meghatározza.
HaHa: Egyetemi vezetők szájából is gyakran hallani, hogy a főiskolákat és az egyetemeket, az egyetemeket és a kutatóegyetemeket érdemes lenne megkülönböztetni. Lehetségesnek tartasz egy ilyenfajta szegmentálást?
KG: Európában mindegyikre lehet példát találni. Az angol felsőoktatásban gyakorlatilag megszűnt az egyetem és a főiskola közötti különbség, egységes felsőoktatási szektor van, ahol mindenki hasonló programokat indíthat, szabadsága van abban, hogy mit indít el. Egy darabig mi is ebben a logikában működtünk, amennyiben az intézmény képzési portfóliója olyan volt, pályázhatott arra, hogy egyetem legyen. Ugyanakkor vannak olyan országok – Finnországot érdemes példaként hozni – ahol éles különbség van főiskola és egyetem között. Végső soron mindkét út vállalható, a nagy kérdés szerintem az, hogy a verseny terepét hogyan definiáljuk. Az angol felsőoktatás elég nagy, lehetett a versenyt fokozni egységes piac létrehozásával, a kisebb finn felsőoktatásban alapvetően nemzetközi szintre helyezték ki a versenyt, ott erre fókuszálják az egész felsőoktatás fejlesztési folyamatot. Ebbe jobban belefér, hogy az egyetemek ilyen szempontból előbbrevalók a főiskoláknál.
HaHa: A végén szeretnék visszakanyarodni oda, ahonnan indultunk. A kancellár rendszer bevezetését gyakran azzal indokolják, hogy az egyetemek gazdálkodása nem eléggé átlátható, nem eléggé hatékony. Ezek mennyire jogos támadások?
KG: Nem hiszem azt, hogy egy intézmény gazdasági racionalitását úgy lehetne javítani, hogy szigorú bürokratikus eljárás alá vonjuk. Ez arra lehet jó, hogy szarvashibákat ne kövessenek el, de arra nem ösztönzi őket, hogy prosperáló, fejlődő intézményekként működjenek. Egy kiszámíthatatlan környezetben egyszerűen nem éri meg hosszú távú fejlesztésekben gondolkozni, évről évre változó támogatás esetén nem lehet stratégiákat kialakítani. A pazarlások megszüntetését szerintem nem a gazdálkodási, működési autonómia drasztikus korlátozásával lehet biztosítani, hanem a felelős elszámoltatás gyakorlatával, de eközben az intézmény működési terét is meg kell tartani. Anélkül ugyanis nem képzelhető el hatékony felsőoktatás.
Teczár Szilárd
